邮件登录

美国军民融合法律体系的特点及启示

2018-01-09 10:24

本文地址:http://www.undtw.com.cn/news_5/wai/201801/t20180109_13812.htm
文章摘要:美国军民融合法律体系的特点及启示 ,丁宁扼喉抚背腐殖质,字根重围无幽不烛。

  摘  要:美国已实现军民高度融合,其军民融合法律体系的建设经验值得我们借鉴。美国没有专门的军民融合法,但《宪法》作出了原则性规定,《国防技术转轨、再投资和过渡法》《联邦采办改革法》等法律作出了专门规定,《签订合同竞争法》等法律作出了专业领域规定,连同根据上述法律制定的法规、规章,共同组成了结构严密、体系完整的军民融合法律体系。在美国,军民融合指军民科技工业基础的融合,重点包括“民转军”“军转民”和“发展军民两用技术”,既倡导市场竞争,又严守国家安全底线。美国经验的启示是,构建军民融合法律体系首先应界定清楚军民融合的概念;军民融合法律体系建设是一项系统工程,需要各领域、各环节协同发力,形成完整的体系;要有实体机构负责法律体系的实施,而不是仅靠协调机构来推动。 

  关键词:军民融合,法律体系,美国 

  冷战结束后,在国防投入相对减少的情况下,美国提出了军民一体化发展理念。1994年,美国国会技术评估局(Office of Technology Assessment)完成了长篇研究报告《军民一体化的潜力评估(Assessing the potential for CMI)》,标志着美国军民融合战略全面展开。到21世纪初,美国《2001年国防报告》宣称,原先分离的军民科技工业基础已基本融为一体。能够在短期内实现军民融合,美国军民融合法律体系的建设经验值得我们借鉴。 

  一、美国军民融合法律体系的构成 

  美国没有专门的军民融合法,但《宪法》对军民融合作出原则性规定,《国防技术转轨、再投资和过渡法》《联邦采办改革法》等法律作出了专门规定,《签订合同竞争法》《联邦技术转移法》等法律作出了专业领域规定。《联邦采办条例》等条例、国防部等部门的指令、各军兵种的具体办法,细化了军民融合的基本要求。可以说,虽然没有专门的军民融合法,但美国军民融合法律体系结构严密,体系完整。 

  ()法律 

  美国《宪法》对总统、国会的国防权限等涉及军民融合的体制架构,对如何处理国防需求与民用经济的关系作出了原则性规定,为构建军民融合法律体系提供了最高法律依据。如《宪法》第1条第八款规定,国会有权规定并征收税赋为国家安全提供经费,宣战,建设陆军、海军,召集民兵,以及为行使以上权力和宪法赋予政府各部门的权力制定法律;第2条第二款规定,总统为陆海军总司令,并在民团奉召执行任务时担任统帅。 

  美国推进军民融合的法律主要有《国防技术转轨、再投资和过渡法》《国防生产法案》《联邦采办改革法(Federal Acquisition Reform Act)》《武器系统采办改革法》《联邦采办精简法案》《国防采办系统》《戈德华特—尼科尔斯国防部改组法(Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act)》《国防拨款法》《国防授权法》等。其中,《国防授权法》是年度性质的法律,每年均会修订并颁布,20世纪90年代以后的《国防授权法》提出了大量军民融合发展要求。 

  《国家安全法》《签订合同竞争法》《联邦技术转移法》《拜杜法案》《技术转让商业化法》《小企业法》等法律,从不同角度规定了促进军民融合发展的相关事项。 

  ()法规与规章 

  美国与军民融合相关的法规、规章,包括联邦政府有关条例,国防部、能源部、航空航天局等部门、各军兵种制定的部门条例、指令及其他带有约束力的规定。 

  如在军事采购方面,美国国防部根据《武装部队采购法》制定了《武装部队采购条例》,20世纪80年代,《武装部队采购条例》《政府采办条例》合并为《联邦采办条例(Federal Acquisition Regulation)》,该条例与《联邦采办条例国防部补充规定(DFAR)》一起,成为指导所有联邦采购行为的准则。国防部制定了系列采办指令如“5000·1指令”“5000·2指令”“7045·7指令”等。各军兵种制定了更加详细、具体的军事采办规划计划、预算编制、审查程序。 

  再如在国防知识产权管理方面,根据《联邦技术转移法》《拜杜法案》《联邦采办条例》,形成了《国防部合同知识产权管理问题指南》《国防部财务管理规则》《国际军品贸易条例》《陆军知识产权管理规定》等规章。 

  二、美国军民融合法律体系的主要内容及特点 

  美国军民融合法律体系的基本取向是在严守国家安全底线的前提下,充分发挥市场作用。《军民一体化的潜力评估》给出了军民融合(CMI)的定义:除军事专用科研生产领域外,把国防科技工业基础同民用科技工业基础结合起来,形成一个统一的国家科技工业基础,军用、民用工业尽可能采用共同的技术、工艺、人员、设备、材料和设施,满足国防和民用两种需要。可见,美国军民融合指军民科技工业基础的融合,重点包括“民转军”“军转民”和发展“军民两用技术”。 

  ()扩大民品采购,推进“民转军” 

  推进“民转军”的主要法律包括20世纪90年代以来的《国防授权法》,以及《联邦采办改革法》《国防技术转轨、再投资和过渡法》。 

  1990年《国防授权法》要求国防部制定指导民品采购的法规,并为采购民品专门设计一种简单统一的合同。1991年《国防授权法》要求国防部在签订国防专用产品合同前,首先确定非研制项目在满足需求方面的可用性和适用性。1993年《国防授权法》要求国防部修改采办政策,促进军事科技工业基础和民用科技工业基础相融合。近年来,《国防授权法》的新动向是扩大民品采购免税事项,如2008年《国防授权法》第804节为大部分商用现货(COTS)增添了一项新的免税法案。 

  1994年国会通过了《联邦采办改革法》,这项法律被认为是自1947年《武装部队采购法》和1984年《签订合同竞争法(Competition in Contraction Act)》以来最重要的一项采办法律,在美国军民融合发展史上具有里程碑意义。《联邦采办改革法》确立了适应军民融合发展的具体采办规则,主要包括:尽量用民用标准替代军用标准;在最大可行性下采购商业物品;放宽合同简化处理范围,将限额从2.5万美元提高到10万美元;鼓励电子商务;选择部分项目实行商业化管理。2014年,美国国防部负责采办、技术和后勤的副部长肯德尔签发了《更佳购买力3.0(BBP3.0),提出建立一个更加开放和模块化的采购体系。 

  1992年,美国国会颁布《国防技术转轨、再投资和过渡法》,提出打破国防工业与民用工业采用不同技术、不同规范标准、不同经营策略、不同生产方式所形成的壁垒。根据该法,湖南快乐十分钟第三位走势:19946月,国防部长发布“规范与标准——办事的新标准”备忘录,推行“单一过程倡议”(SPI),限制使用军事规范和标准。根据《国防技术转轨、再投资和过渡法》和《联邦采购精简法案》,国防部对长期使用的3万多个军用标准进行了清理和改革,民用标准所占比例由25%上升至95% 

  推进“民转军”过程中,美国十分注意保持竞争态势。1984年,美国国会颁布《签订合同竞争法》,要求国防部在采办时采用充分、公开的竞争程序。《联邦采办条例》规定,每个行政部门和每项采购活动都要指定一个“竞争倡议人”。《联邦采办条例国防部补充条例》要求,重大装备采购项目必须有两个或以上的承包商开展样机竞争。对竞争失利的承包商,采取项目、资金等方式进行补偿。20095月,奥巴马总统签署《武器系统采办改革法》,要求加强“分系统”层次的竞争。 

  ()明确技术转化收益分享原则,推进“军转民” 

  美国国防部拥有联邦政府一半左右的科技经费,推动国防科技成果转化应用是军民融合的重要内容。 

  1980年,美国国会通过《拜杜法案》,把政府投资产生的知识产权商业化回报权利完全让渡给承包商,“谁研制、谁拥有”,政府仅保留免费使用的权利。国防部允许承包商向军方提交技术清单时,对含有限制第三方使用的专利、技术秘密、软件著作权等知识产权做标记,以保护承包商的知识产权权益。美国将部分国家实验室委托民间企业来管理,在国家保密要求范围内,可提供国防部的科技情报、科技诀窍,努力实现资源共享。2000年,国会通过《技术转移商业方案》,规范了联邦实验室取得的成果的商业化事宜。 

  2009年《国防授权法》要求,对国防部监督管理的技术转移项目,以及各军兵种的技术转移项目的资金使用情况、实际效果进行评估,建立项目参与单位的合法权益标准。 

  ()充分发挥市场作用的同时严守国家安全底线 

  美国推进军民融合发展时,既充分发挥市场作用,又通过加强安全保密工作、保持军队适度自主能力、保证国防合同优先权、控制技术外流等措施,确保国家安全。 

  美国非常重视承担军品任务企业的安全保密工作,《美国工业安全规章》《美国工业安全计划》等法规文件规定了保密工作程序、与国外公司签订协议的保密要求等内容,包括军工企业在内的涉密企业均要求设置保密官。军方与企业签订装备采办合同时,也会强调安全保密要求。 

  美国在实施军民融合战略时强调保证军队适度的自主能力。以装备维修为例,虽然大量维修任务已经移交给了承包商,但1998年《国防授权法》规定,军队必须保证主要装备自主大修能力,民间企业承担的大修任务不得超过50% 

  在军事权、行政权、民事权之间,代表国家安全利益的军事权处于优先地位。《国防生产法》规定,在战争和国家处于紧急状态期间,优先履行军品合同。《联邦采办条例国防部补充条例》规定,飞机、舰艇、导弹等国防采购合同即使发生纠纷,也必须保证合同执行,然后再解决争端。 

  为防止技术向潜在敌手转移,美国通过立法控制出口,如1993年《国防拨款法》严格限制对伊朗出口武器和高技术产品的许可证发放,1999年、2005年、2007年《国防授权法》均提出了对中国的限制出口范围。 

  ()大力发展军民两用技术 

  近年来,美国国防部优先发展军民两用技术,国会也专门增加了经费预算。 

  1992年《国防技术转轨、再投资和过渡法》设立“技术再投资计划”(TRP),其主要目的就是推动军用技术转民用,发展军民两用技术。1995年,国防部发布《两用技术:一种为获得经济上能承受得起的前沿技术的国防战略》,提出了3项要求:(1)投资开发军民两用关键技术;(2)将国防科研成果转移到民用部门产业化;(3)将民用部门的资源移植到军用领域,在开发新的军事系统时贯彻“为两用而设计”的思想。1995年的《国家安全科学技术战略》,1996年、1997年和2000年的《国防科学技术战略》,1998年《国防授权法》对此都作出了相应的规定,如1998年《国防授权法》要求军方必须加大对军民两用技术的投资,实施“两用科学技术计划”(Dual-Use S&T Program) 

  20035月,国防部发布新版DODD5000.1《国防采办系统》,把利用民用技术和开发军民两用技术放在了优先位置,国防部各部门与用户共同研究确定作战能力需求时,应遵循以下优先次序:(1)采购或改进国内外民用产品、服务和技术,或开发军民两用技术;(2)增购或改进已研制的美国或盟国的军事系统;(3)与一个或多个盟国合作实施一项开发计划;(4)新上多个军兵种或政府部门联合开发的计划项目;(5)新上某一军兵种的专用研制计划。 

  三、几点启示 

  美国军民融合法律体系建设及实施中的一些做法,如对军民融合概念的界定、军民融合发展的重点、管理体制改革等,值得我国借鉴。 

  ()明确界定军民融合的概念 

  美国明确界定了军民融合的概念,即国防科技工业基础同民用科技工业基础相融合,形成一个统一的国家科技工业基础,重点包括“民转军”“军转民”和发展“军民两用技术”。 

  概念清晰,边界清楚,才有可能集中资源和力量推进军民融合,如果无限扩大概念,反而难以成事。推进军民融合发展,首先应明确界定军民融合的概念。 

  ()军民融合法律体系建设是一项系统工程 

  美国没有专门的军民融合法,但相关法律、法规、规章中有详略不等的规定。《宪法》作出了原则性规定,《国防技术转轨、再投资和过渡法》《联邦采办改革法》等法律及相应条例对市场准入、军事采购、保密、知识产权、投资、标准化等内容作出了系统规定。根据上述法律、法规制定的指令和具体办法,规定了详细要求。 

  美国经验表明,军民融合法律体系建设是一项系统工程,各领域、各环节都要有相应的规定,协同发力。这就需要制定或修订相关法律,以及配套的法规、政策和计划,形成完整的体系。 

  ()军民融合的重点包括“民转军”“军转民”和发展“军民两用技术” 

  美国为了促进“民转军”,尽可能地精简采办办法,统一军民标准,充分公开信息。为了推进“军转民”,美国通过让渡技术转化收益来激发成果研制方的积极性,并设立了国防部技术转移办公室(OTT)。“军转民”初期主要关注军用技术转移到民用部门实现产业化,后期逐步将重点转向发展军民两用技术。 

  美国经验表明,建立以民用标准为主的军民融合的技术标准体系,关系到民品进入国防领域的便捷程度。而阻碍“军转民”的主要因素是技术转化收益分配制度不清晰,技术研制部门不擅长技术转化应用。如果有大量存量军用技术成果,应鼓励军用技术的转化应用,但增量部分宜鼓励发展军民两用技术。 

  ()实施军民融合战略时既要促进竞争又要严守安全底线 

  美国实施军民融合战略时非常注意竞争。《签订合同竞争法》《联邦采办条例》《联邦采办条例国防部补充条例》等法律法规均对保持竞争态势作出了规定,如强制性要求样机竞争,设立竞争失败补偿制度。 

  对于外包服务,美军强调军队要保持适度的自主能力,并对军事合同提出优先权要求。对外合作交流方面,美国非常重视保密和限制技术流向潜在对手。 

  借鉴美国经验,在实施军民融合战略过程中,研制项目可以考虑建立样机竞争及竞争失败补偿制度,市场采购项目应建立公平公正的竞争制度,同时要加强对中小企业的保护。实施军民融合战略的最终目的是加强国家安全,必须将安全作为底线,准确定密、严格保密,控制先进武器和高技术产品出口,保持军队适度的自主能力,确保国防合同优先权。 

  ()执行军民融合法律体系的管理体制 

  美国经验表明,有了完善的法律法规体系,还需要实体机构来具体负责实施工作,在此基础上,如果有一些领域需要协调,可以通过设立协调机构来加强力量。而不是反过来,没有具体负责的实体机构,仅仅依靠协调机构来推动军民融合。 

  美国执行军民融合法律体系以国防部为主导,军政部门协同推进。为此,国防部内部作了改革,如组建了国防合同管理局、技术转移办公室,调整了高级研究计划局(DARPA),组建“单一过程倡议”执行委员会等协调机构。 

  针对具体领域和事务,国防部还与相关部门联合组建协调机构,如与主管核武器工业的能源部、主管航空航天工业的航空航天局等部门联合组建核武器委员会、航空航天技术委员会。1993年,美国成立了由国防高级研究计划局的国防科学办公室主任担任主席,商务部国家标准与技术研究院、国家科学基金会、国家航空航天局、能源部和运输部派员参加的国防技术转轨委员会,作为推行国防部技术再投资计划的协调机构。 

  参考文献: 

  [1]叶卫平,2002:“美国国防科技工业寓军于民的经验与问题”,《国防科技工业》,第10期。 

  [2]徐法林、陈洲球、周志武,2005:“浅议国外武器装备动员的体制与机制”,《国防技术基础》,第4期。 

  [3]仝爱莲,2009:“国外军民两用技术产业化发展之政策”,《军民两用技术与产品》,第4期。 

  [4]吴翔飞,2010:“美国军民融合法律机制研究”,《延安大学学报(社会科学版)》,第32卷第4期。 

  [5]杜兰英、陈鑫,2011:“发达国家军民融合的经验与启示”,《科技进步与对策》,第28卷第23期。 

  [6]吴昊、游光荣、赵林榜,2013:“美国军民融合立法概况及其启示”,《第十五届中国科协年会论文集》。 

  [7]李彦军、舒本耀,2013:“大力推进竞争性装备采购”,《国防技术基础》,第5期。 

  [8]闻晓格,2014:“美国军民融合法规建设研究”,《军事经济研究》,第2期。 

  [9]李洁、张代平、赵超阳,2014:“世界主要国家推进装备建设军民融合的主要经验”,《外国军事学术》,第9期。 

  [10]舒本耀、陈国玖,2014:“民企参军的促进手段研究”,《中国军转民》,第12期。 

  国务院发展研究中心创新发展研究部“军民融合立法研究”课题组 

  课题负责人:吕薇 

  课题协调人:杨超 

  课题组成员:徐建平  沈恒超  戴建军  黄薇  谭茂鑫 

  执笔沈恒超  

 

 

   作者: 国务院发展研究中心创新发展研究部“军民融合立法研究”课题组(执笔:沈恒超)  来源: 国研网 

微信

水利部发展
研究中心
微信