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钟玉秀:对加强城市防洪排涝工作的思考和建议

2017-07-24 16:55

本文地址://www.undtw.com.cn/news_8/201707/t20170724_11045.htm
文章摘要:钟玉秀:对加强城市防洪排涝工作的思考和建议 ,结草衔环哀鸿遍野干道,秦镜高悬黑与白黑色火药。

  近年来,受厄尔尼诺现象持续增强的影响,我国洪涝情势严峻。城市洪涝灾害危害大、影响面广,城市防洪排涝安全是城市稳定发展的重要保障。随着我国城市化进程不断加快,城市规模不断扩大,各城市防洪排涝标准低、洪涝工程建设滞后、排水能力不足、应急处置薄弱等问题愈发凸显,多数城市不同程度遭受洪涝威胁和侵害。据统计,2007年至2015年,全国超过360个城市遭遇内涝,其中六分之一单次内涝淹水时间超过12小时,淹水深度超过半米。城市洪涝灾害的频繁发生已受到社会的广泛关注,必须加强城市防洪排涝工作,保障城市防洪排涝安全。本文以北京市调研为基础,对如何加强城市防洪排涝工作提出相关思考和建议。     

  一、城市防洪排涝工作现状 

  (一)城市防洪排涝设施发展现状 

  据有关部门统计,目前全国已建城市堤防2.8万多km,保护区域8.8万多km2;已建城市排水管道总长51.1万多 km,其中雨水管道总长约19.2km,雨污合流管道约10.8km,城市防洪排涝设施体系逐步建立和完善,为保障城市安全发挥了积极作用。如北京市全面建成了永定河、潮白河、北运河等主要河道堤防工程和蓄滞洪、分洪设施,基本形成了全市的骨干防洪工程体系,在中心城范围内拥有清河、坝河、通惠河、凉水河四大河道排洪系统,共包括120 余条支流,河道总长度约581km;截止2015年,北京共建成雨水管道6139km,合流管道2232km,雨水泵站达到231座,并建设雨水利用工程2440余项,综合利用能力达6661m3 

  但我国各城市防洪排涝设施发展并不平衡,目前只有300多座城市达到国家规定的防洪标准,占有防洪任务城市总数的 50%,其中全国重点防洪城市31个,有10个达标,占32%;全国重要防洪城市54个,有16个达标,占30%。尽管全国城市排水管道总长比1978年增加了26倍,但城市管线系统排水能力仍不足,绝大多数不足1年一遇。20139月,国务院印发了《关于加强城市基础设施建设的意见》(国发[2013]36号),要求用 10 年左右时间建成较完善的城市排水防涝、防洪工程体系。 

  (二)城市防洪排涝管理现状 

  我国现行水管理体制下,通常情况城市建成区内的排水、内涝治理工作由城建部门负责,流域和区域的防洪工作由水利部门负责;只是在部分实施了水务一体化管理的城市,由水务部门对防洪排涝进行统一管理,对排水设施、河道治理、防洪工程等统筹规划。因此,当前各地城市防洪排涝的管理体制是有差异的,城建部门和水务部门作为主管部门的情况都存在。据统计,全国有防洪任务的城市中,有370座城市城区防洪由水务(水利)部门负责,103座由城建部门负责,152座由水务(水利)和城建部门共同管理,另有少数城市由其他部门管理或未明确管理部门。 

  由于防洪排涝工作的系统性和应急性特征,各城市在加强城市防洪排涝管理工作中非常重视部门统筹和协作,而且充分发挥好本级防汛抗旱指挥部管理体系的统筹协调作用,以促进防洪排涝工作高效、有序推进。以北京市的城市防洪排涝管理体系建设最具有典型代表性。  

  北京在将城市防洪排涝纳入城市水务统一管理的基础上,建立了以防汛抗旱应急指挥部为中心的“1+7+5+16”的防汛管理体系。“1”是指市防汛抗旱指挥部,全权负责全市防洪排涝工作,并加挂北京市防汛抗旱应急指挥部牌子,由市防汛办具体行使行政管理职权,各相关部门按照分工开展有关工作。“7”是指应急指挥部下设的宣传、住房和城乡建设、道路交通、城市地下管线、地质灾害、旅游行业、防汛综合保障等7个专项分指挥部,建立了相应的7项协作机制,分洪水调度、安全避险、河道抢险、抗旱应急、应急排水5个大类制定了153个预案,各自负责协调相关部门;“5”是指在域内永定河、潮白河、北运河、大清河、蓟运河5条主要河流设立的流域防汛指挥部。“16”是指下属16个区的防汛指挥部。此外,市排水集团、市电力公司、市自来水集团、市市政路桥集团公司承担各自应急抢险任务,还有以8支市级应急排水队伍为主体的机动抢险队伍,按照职责分工负责抢险。在2012年“7.21”暴雨灾害后,北京进一步完善了多部门分工合作、协同管理,常态与应急平战结合的管理体系,健全了防汛应急预案和应急响应机制,完善了与多部门的可视异地会商系统、天气预报系统、雨量实时监测系统、重点立交桥和低洼路段的积水监测系统、雨涝信息社会发布系统等,有效提升了全市整体防洪排涝的应对能力。在今年的“7.20”特大暴雨中,北京在预防灾害和救援方面从容应对,在容易发生事故的重点地区,提前采取了应急措施;在已经出现积水的地区,多部门协同救援,各司其职,大大提升了工作效率。 

  二、防洪排涝工作存在的主要问题及原因 

  由于大多数城市防洪排涝能力普遍不足,部分城市出现了逢雨必淹的现象,许多城市一到汛期就面临巨大的防洪排涝压力。面对日益突出的城市洪涝问题,需要对当前城市防洪排涝工作进行深入思考,深入剖析存在的问题,找出深层次原因。 

  (一)相关规划设计理念有缺陷,城市排水标准较低 

  一是按设计排水标准设置城市排水管网,而超过标准的地表径流缺乏管理。城市一遇暴雨,排水管网盛不下的地表径流顺着城市各环路汇流到低洼的立交桥下,没有其他去处。城市规划建设切断了自然状态下天然排水河网,设计了滞洪池,却缺乏排水通道,或排水通道狭窄、排水沟与河湖流域水系联结不畅通,加之城市道路竖向布置不当,加剧了城市洪涝风险。 

  二是城市排水标准较低。目前我国各地城市排水标准普遍偏低。70%以上的城市管线系统排水能力不足 1 年一遇,90%以上老城区的排涝能力甚至比规范规定下限还要低。根据《北京城市总体规划》(2004—2020年)要求,一般地区雨水管道采用3年一遇,重点地区采用5年一遇,但实际上还达不到这一标准。 

  (二)相关设施建设和排水通道治理亟待加强,排水系统整体效率有待提高 

  一是城市边缘地区由于基础设施分散建设,排水沟渠、管网、泵站等未按规划与主体工程同步建设,并存在基础设施项目截断、破坏排水管网的现象,产生排水管道断头,降低排水系统使用效率。 

  二是城市郊区的中小河道因城市的扩张由原乡间排水沟渠转变为城市排水和行洪通道,但由于治理不足、管理跟不上等原因,导致淤积、人为占用等现象突出,排水和行洪能力差,在高强度降雨时排洪不畅,行洪安全受到极大影响。 

  (三)城市洪涝的疏导和调蓄空间不足,雨洪控制和利用工作滞后 

  一是城市建设区的扩大导致洪峰流量增大,但作为防洪排涝体系重要一环的蓄滞洪区由于用地紧张无法落实。城区内排水与滞涝设施不配套,或缺乏城市河湖滞蓄涝水,每遇高强度降雨,积水汇集于低洼地带。不少蓄滞洪区很早就列入规划,但进展不畅。 

  二是雨洪控制和利用措施严重滞后。作为防洪排涝的一项重要措施,城市雨洪控制和利用提出很早,近年来也取得了一些进展,但所建工程大部分停留在示范性质,未形成大规模利用。对雨洪利用工程规划和建设未形成法定要求和强制性规定,建设、运行管理及主体责任、保障措施等一系列事项没有明确。 

  (四)城市防洪排涝精细化管理严重滞后